Jorge Galo Medina Torres
Héctor Castellanos Alonzo
Dirección General de Desarrollo de
Capacidades y Extensionismo Rural
SAGARPA
I.
Antecedentes
Como
uno de los instrumentos clave que impulsó el gobierno mexicano para revertir la
crisis del campo, a mediados de los 60 se empieza a conformar un sistema de
extensión agrícola y pecuaria, que habría de perdurar hasta finales de los 80.
Se
estima que en el marco de este sistema de extensión, se llegó a contar con la
participación de alrededor de 25 mil técnicos que en un alto porcentaje
dispusieron de una plaza institucional, con las prestaciones correspondientes y
la asignación de vehículos oficiales o en renta.
La
gran mayoría de estos técnicos institucionales se desempeñaron dentro de sector
agrícola, especialmente en cultivos anuales que representaban las prioridades
del gobierno federal, como lo eran el maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya y
cártamo, por lo que puede decirse que la predominancia fue del sistema de
extensión agrícola para cultivos básicos, en el que el modelo de actuación fue instrumentado en el contexto de una economía
cerrada, donde el estado mexicano fungía como rector del desarrollo económico y
que particularmente, para el caso del sector agropecuario contaba con los
siguientes instrumentos de política:
1. Semillas (PRONASE).
2. Fertilizantes (Fertimex).
3. Agua (SARH-Distritos de Riego)
4. Crédito (Banrural, Fira, Firco,
Ficart)
5. Seguro (ANAGSA)
6. Precios de Garantía-Comercialización
(CONASUPO)
7. Investigación-Paquetes Tecnológicos
(Inifap)
8. Asistencia Técnica (SARH)
9. Almacenamiento (Andsa)
Adicionalmente,
los comités directivos de los distritos de riego y temporal, posteriormente
distritos de desarrollo rural, fijaban los precios de los servicios de maquila
para preparación de suelos, siembra y trilla, de tal modo que el único
componente que estaba al libre mercado fue el de los agroquímicos para el
control de plagas, enfermedades y malas hierbas.
Bajo
esta perspectiva, la acción gubernamental contaba con un "tablero de
control" para estimular o desestimular los cultivos básicos, según los
requerimientos nacionales en aras de la soberanía alimentaria.
Además
de contar con estos poderosos instrumentos de política, los aciertos para el
sistema de extensión agrícola, que con los claroscuros que puedan señalarse,
pudo fomentar la adopción de una diversidad de componentes que resultaron
estratégicos para incrementar la producción en el campo (uso de semillas
mejoradas y fertilizantes, mecanización, aplicación de paquetes tecnológicos,
entre otros), pudieran resumirse en los siguientes aspectos:
·
Focalización: la inmensa mayoría de este
"ejercito de técnicos" centrados en los cultivos básicos de prioridad
nacional.
·
Vinculación con la investigación: Todas las recomendaciones técnicas
soportadas en los paquetes tecnológicos validados.
·
Articulación con inversiones
productivas: crédito
y subsidios para semillas, fertilizantes, maquila, agroquímicos, agua, entre
otros, así como seguro agrícola.
·
Seguridad: salario quincenal, prestaciones,
vehículos, etc.
No
obstante lo anterior, también durante este proceso fueron emergiendo una serie
de factores que a la larga jugaron un papel negativo para favorecer la
competitividad en el campo mexicano:
·
Los
técnicos no se desenvolvieron como profesionales sino como operarios, dado que
fueron orientados a seguir procedimientos precisos (paquetes tecnológicos) sin
cuestionar ni aportar, de hecho se cercenaron sus posibilidades de pensar
puesto que cualquier cambio que propusieran al productor para mejorar, éste
corría el riesgo de perder el seguro o incluso el crédito. En este sentido, se
tenía un "ejercito" aplicador de los instrumentos de política,
respondiendo no a las necesidades del productor sino a sus instituciones.
·
Las
acciones de extensionismo perdieron de vista un método de trabajo con el
productor, que centrara su actuación en el desarrollo de las capacidades
(productivas, organizacionales, empresariales), a cambio de visualizar una
"asistencia técnica al cultivo y al ganado", mediante
instrucciones-recomendaciones técnicas, sin considerar la iniciativa,
creatividad o intereses de los productores.
·
La
acción del extensionismo privilegió la atención a la unidad productiva
agrícola, por lo que su intervención se acotó a la producción primaria y
fomentó el trabajo individualizado del productor; a pesar de las políticas de
promoción a la organización rural, que en pocas palabras respondieron siempre
más a la necesidad de atención grupal por parte del estado, que a impulsar la
empresarialidad rural.
·
Asimismo,
aunque los técnicos se insertaban en una estructura gubernamental, a fin de
cuentas su actuación fue de forma individual recibiendo instrucciones sobre su
forma de proceder (especialistas en llenados de formatos), sin haberse
propiciado la colaboración con sus pares u otros actores como los
investigadores, a efecto generar procesos de gestión de conocimientos o
comunidades de aprendizaje. La capacitación hacia ellos en general era para
instruir, no para desarrollar sus capacidades profesionales.
·
Al
no haber referentes de mercado para calidad de producción y sobre todo porque
los cultivos básicos se constituían como commodities, comercializados a través
de una empresa paraestatal, la investigación vinculada a la extensión agrícola
se volvió una actividad de estado y se orientó fundamentalmente al incremento
de la producción, sin que se creara un esquema de interacción con los usuarios
de la tecnología: los productores, a fin de decidir qué problemas debiera
atender la investigación, conforme a sus intereses de productividad e ingresos
de éstos.
·
Este
modelo, se asimiló al papel paternalista del estado y derivó en un sistema
pernicioso que se identificó como la "Industria del Siniestro", que más
allá de las prácticas de corrupción, el problema es que desincentivo el
esfuerzo, la iniciativa, la empresariliadad, la cooperación, la productividad y
sobre todo la competitividad.
En
1993 fue el último intento por reactivar el sistema de extensión agrícola,
seleccionando los mejores técnicos de la SARH para formarlos como los actores
responsables de vincular los campos experimentales del INIFAP con la asistencia
técnica a los productores rurales. El esfuerzo fue en vano pues el contexto se
había modificado y esta visión ya no tuvo cabida.
Es
importante esbozar estos antecedentes, porque aún se presentan propuestas en el
sentido de rescatar el mismo modelo de
extensión, olvidando que ya estamos en una economía de libre mercado, que el
gobierno mexicano ya no tiene el control sustancial de los factores de la
producción agrícola para cultivos básicos, que acarreando las mismas prácticas perniciosas que se generaron
y sobre todo, que difícilmente podrán tenerse los recursos para abrir las miles
de plazas y vehículos que se requieren para ello.
II.
Problemática
Después
del proceso de desmantelamiento del extensionismo institucional, en 1995 se
inaugura el Sistema Nacional de
Capacitación y Extensión Rural Integral (SINDER), bajo un esquema basado en la
incorporación de técnicos en el ejercicio libre de su profesión, pagados a
través de subsidios a los productores y orientados a la atención de los
sistemas producto de prioridad
nacional.
·
Programa
Especial de Capacitación y Extensionismo (PECE)
·
Programa
Elemental de Asistencia Técnica (PEAT)
La
estrategia esencial del SINDER fue instalar equipos de profesionales en
determinados territorios de interés, integrados por un coordinador y 6 técnicos
o extensionistas, para atender aproximadamente 24 comunidades rurales, con
acciones que principalmente apoyaban los sistemas producto prioritarios, no
obstante que en el caso del PECE el extensionista podía instrumentar acciones
adicionales para incorporar a mujeres y jóvenes, promoviendo actividades
productivas distintas a los sistemas producto prioritarios.
La
intervención de estos modelos siguió privilegiando la atención a las unidades
productivas y por ende la producción primaria, aún cuando se presentaron
algunas experiencias relevantes principalmente en el caso de mujeres y jóvenes,
que generaron esquemas de asociatividad en torno a la agricultura protegida y
pequeñas empresas de transformación de productos agrícolas y pecuarios, así
como actividades artesanales, en un intento por impulsar una perspectiva de
desarrollo rural integral.
En
esta experiencia novedosa para su momento, se pueden destacar algunos elementos
interesantes:
·
Empezó
a generarse una visión más centrada en el desarrollo de capacidades de la
población rural, especialmente en el PECE, mediante la aplicación de talleres,
módulos demostrativos y giras de intercambio tecnológico, como parte de las
actividades de los profesionales.
·
Los
equipos (coordinador y extensionistas) tendieron a generar capacidades
profesionales para proponer soluciones tecnológicas, más allá de las
recomendaciones de los campos experimentales, lo que propició un importante
proceso de iniciativas y creatividad para diversificar la producción e impulsar
tecnologías novedosas para el riego, la agricultura protegida, tecnificación de
establos y praderas, pastoreo intensivo tecnificado, agricultura de laderas,
traspatio, labranza de conservación y una infinidad de alternativas
tecnológicas.
·
Se
instrumento una estrategia de formación continua a los profesionales, para el
desarrollo de capacidades tecnológicas y metodológicas, de acuerdo a las
consideraciones de cada entidad.
·
El
esquema de pago fue por tiempo/programa de trabajo, que facilitó la permanencia
de los técnicos mas allá de los ciclos anuales, con excepción del PEAT que se
dio por ciclo agrícola, lo cual propicio estrategias multianuales para tener
mayor certeza en el logro cambios tecnológicos.
·
La
instrumentación se realizó a través de una vocalía ejecutiva en cada entidad
(en la mayoría de los casos el INCA Rural), que debía rendir cuentas a los
gobiernos estatales y delegaciones de la SAGARPA sobre los avances físicos y
financieros, con especial atención al pago oportuno de los profesionales.
Cabe
mencionar, que en la aplicación de estos programas no se instrumentó el
mecanismo de ventanilla, sino una comisión estatal de desarrollo rural definía
las regiones y comunidades a atender, por lo que era responsabilidad de la
vocalía ejecutiva seleccionar, contratar, asignar, capacitar y dar seguimiento
al trabajo de los equipos de profesionales, lo cual daba buen margen de
maniobra para generar estrategias de atención territorial.
En
2001, desaparece el SINDER y se realiza un ajuste al modelo que en buena medida
fue conocido como Programa de Desarrollo de Capacidades (PRODESCA), bajo las
siguientes consideraciones :
·
Pago
por producto (proyecto, plan, etc.), en vez de tiempo/programa de trabajo.
·
Diversificar
los servicios profesionales considerando dos niveles de atención:
o
Básicos:
diseño de proyectos de empresas, puesta en marcha de proyectos, asesoría
técnica, consultoría profesional y capacitación.
o
Estratégicos:
desarrollo empresarial, desarrollo regional, asesoría técnica agrícola y pecuaria,
gestión de la innovación, etc.
·
Para
el caso de los servicios estratégicos, a nivel central se definían las
estrategias prioritarias y se conformaba una Unidad Técnica Especializada
responsable de generar modelos metodológicos para la intervención de los
profesionales, la capacitación de estos y las estrategias de evaluación del
desempeño de los mismo.
·
Se
establecieron centros estatales (con diferentes versiones a lo largo de la
experiencia), que principalmente se orientaron a evaluar el desempeño de los
PSP y en los últimos años asumieron la tarea también de capacitarlos.
·
El
programo se operó bajo el esquema de concurrencia con los gobiernos estatales,
mediante la instalación de ventanillas para la atención de la demanda.
La
instrumentación del PRODESCA generó una importante experiencia en el desarrollo
de modelos metodológicos para la prestación de una diversidad de servicios
profesionales, sin embargo hay dos cosas que ocurrieron que a la larga
desgastaron el modelo y generó la dispersión de las acciones y la falta de
resultados concretos:
·
A
diferencia de los modelos anteriores, no se focalizó a sistemas producto prioritarios,
sean nacionales o estatales, sino se organizó alrededor de tipos de servicios,
lo que aunado a la atención a la demanda a través de ventanillas, llevó a una
enorme dispersión de esfuerzos, sobre todo porque la demanda resultaba más de
la negociación del PSP para que un grupo u organización le firmara la solicitud
o bien un tomador de decisión local le "asignara" un servicio; que en
el mejor de los casos se lograba una acción más ordenada mediante la
participación de Agencias, pero aún así sin focalización clara.
·
El
esquema UTE-Centro Estatal-PSP desalentó el desarrollo profesional y regresó
hacia una función mas operaria de los PSP, dado que desde una decisión central
se definía una UTE que dictaba la manera de intervenir para un servicio dado y
a través de los centros estatales se instruía a los PSP la manera de actuar, de
hecho los programas de trabajo respondía a dicha orientación y no a las
necesidades de la población atendida, por ende los resultados esperados ni
estaban claros ni se lograban con claridad.
Estos
aspectos fueron conduciendo al PRODESCA hacia una serie de círculos viciosos,
en que en buena medida los PSP se fueron convirtiendo en los gestores de
recursos más que desarrolladores de capacidades, con una asignación
discrecional de servicios, sin compromisos en obtener resultados y en buena
medida la simulación de las acciones.
En
2002, se decidió dar la ejecución del programa a los gobiernos estatales y ya
no a las vocalías, con ello se debilitaron los mecanismos de rendición de cuentas,
pues a diferencia de una vocalía que informaba al gobierno local y SAGARPA
periódicamente, el nuevo ejecutor del gasto se volvió una instancia para sí
misma, lo que propicio una significativa ineficiencia en la aplicación de
recursos que se refleja fundamentalmente en subejercicios y el pago inoportuno
a los profesionales.
El referente de
evaluación más reciente de este proceso es el informe presentado por la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) para
México en 2011, de cuyo diagnóstico se concluye:
§ No existe
servicio de Extensionismo
§ Es
cuestionable la calidad de los servicios profesionales prestados, sus impactos, la interacción y
colaboración institucional para la innovación, la población objetivo y los objetivos planteados
§ La asistencia
técnica es provista en forma privada
§ Hay
dispersión en los esfuerzos y recursos para los pequeños productores
§ Los
centros de investigación están desvinculados del campo y no aportan
calidad a los prestadores de
servicios profesionales ni se actualizan
{ http://www.sagarpa.gob.mx/desarrolloRural/Documents/EXTENSIONISMO/ESTUDIO%20OCDE%20EXTENSIONISMO.pdf }
Si bien México tiene muchos o todos los componentes de
un sistema de innovación (PSP, centros de investigación, universidades, entre
otros), adolece de interacción institucional, colaboración y canales de
retroalimentación que son características de los sistemas de innovación
efectivos. Lo anterior deriva en una
incipiente colaboración y participación de todos los actores rurales
--productores, comunidades, organizaciones, sistemas producto y agroempresas--;
en una deficiente preparación de los prestadores de servicios y planes de
intervención que no impactan en el cambio de actitudes de los productores.
Ello se traduce en un esquema costoso, lento, individualista, poco
constructivo, ambiguo y de escasos resultados productivos.
La disyuntiva ahora radica en
que tipo de unidades se deben atender y como atenderlas. Por un lado tenemos a
los pequeños productores de autoconsumo y a los productores en transición o
comerciales, ambos significan una cantidad de variantes diferentes pero con un
objetivo en común, buscar encadenamientos productivos y de valor, a través de
la vinculación de la investigación, tecnología y la innovación.
No podemos
regresar al pasado para hacer un nuevo inicio de nuestro trabajo y tareas; lo
que si podemos hacer es iniciar desde dónde estamos, y a partir de lo que hemos
hecho poner un nuevo final, para
establecer un nuevo marco Institucional,
adecuado a los tiempos modernos, flexible, innovado, creativo y productivo que
articule todo lo que involucre el cambio de actitudes y el desarrollo de nuevas
aptitudes, para lograr un verdadero desarrollo rural sustentable.
III.
Propuesta
A partir de la integración orgánica de
las actividades de capacitación, asistencia técnica, desarrollo de
capacidades e innovación tecnológica rural,
se propone la integración de estas actividades en una política pública
de Extensión e Innovación Agroalimentaria, que articule las actividades
de Educación e Investigación y que asegure que sus acciones sean transversales
dentro de la propia SAGARPA y con todas aquellas dependencias que realicen
actividades de extensionismo en el medio rural.
El extensionismo rural se enfrenta a una multiplicidad de exigencias y
desafíos, para lo cual se debe de contar con un nuevo tipo de extensionistas
que sean capaces de afrontar estos nuevos retos. Para lograr un extensionista
con una visión que le permita manejar estos cambios, se deben de involucrar a
todos los actores del sistema agroalimentario.
Para un Extensionista la vocación,
es el principio de su tarea transformadora y de cambio cultural para conducir
procesos de mejoramiento de la vida rural, encauzar conductas, actitudes y
aptitudes de los productores hacia nuevos senderos productivos.
Hay una doble intención que subyace en
los principios que guían la labor del proceso educativo del
Extensionista:
1) Que el productor comprenda mejor su
mundo rural para transformarlo, y
2) Poner al alcance del productor los
avances del conocimiento y la cultura productiva
.
.
Esta es la esencia de la política pública en la extensión
rural, en la que se pone en práctica toda teoría formativa, educativa, de
desarrollo humano y conductual; siendo, como reconocía el educador
Brasileño Paulo Freire, práctica educativa, la práctica social más política, a
extensión rural como un genuino proceso educativo, es una formidable
herramienta liberadora y transformadora del hombre y lo es aún más potente, que
la que se da dentro de los muros universitarios, en el aula, porque se lleva a
cabo en la propia realidad de los productores, en sus parcela -- milpa, corral,
monte o cuerpo de agua --; al darse el proceso educativo de la extensión
“fuera” del aula, permite una lectura dialéctica del proceso formativo.
Ahí es donde debe y debería darse el Extensionismo, en su búsqueda más allá del
conocimiento y producto.
Con estas bases, se propone elaborar
una Política Pública de Extensión e Innovación Agroalimentaria
a fin de unificar los
criterios, metodologías y acciones y sirva de modelo para todas
las áreas en que se realicen actividades de extensión e
innovación; y establecer los lineamientos para ordenar y
hacer más eficaces y eficientes los servicios de Extensionismo Rural que
desempeñe el Gobierno de la República.
En esta propuesta de política se
considera la elaboración y puesta en marcha de 4 estrategias y sus respectivas
líneas de acción:
Estrategia 1: Transversalidad y
Coordinación Institucional
Líneas de Acción:
1.1 Hacer de los servicios profesionales de extensión e innovación
la base para el desarrollo rural y la generación de alimentos, mediante su
acción transversal en todas las etapas productivas y fases de las cadenas de
valor.
1.2 Incidir en los siguientes aspectos del desarrollo rural:
a) Productividad (alimentos y productos
agrícolas, ganaderos, pesqueros, acuícolas; insumos: semilla y fertilizantes;
sistemas-producto).
b) Competitividad (asociatividad, cadenas
de valor, sanidad, inocuidad, buenas prácticas de producción).
c) Tecnología (investigación, desarrollo,
transferencia e intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos).
d) Territorio (cultura, desarrollo rural,
vocaciones regionales, sistemas-producto, gestión de riesgos, atención al
cambio climático, atención a zonas áridas).
e) Inclusión (atención focalizada a grupos
vulnerables y zonas marginadas; sustentabilidad y aspectos medio ambientales).
f) Profesionalización (formación
académica, acreditación, certificación, vinculación con instituciones
nacionales y extranjeras, servicio social).
g) Gerencia (administración y gestión de
recursos, financiamiento, seguros, actividad fiscal y desarrollo empresarial).
1.3 Lograr una mayor coordinación con todas las áreas del gobierno
federal que prestan servicios de extensión e innovación en el medio rural, a
fin de proporcionarles herramientas de soporte para la preparación de los
prestadores de servicios profesionales, a través de un estándar genérico de
competencias.
1.4 Promover, en el marco del Programa Especial Concurrente y
particularmente con las dependencias integrantes de la Comisión
Intersecretarial, acciones coordinadas para los sistemas productos de prioridad
nacional y con enfoque territorial
1.5 Establecer los procedimientos de certificación, evaluación,
capacitación y acreditación del personal técnico que realice tareas de
extensión rural con los productores rurales
1.5 Intensificar la vinculación con Instituciones de Educación
Media y Superior, Investigación y Capacitación –públicas o privadas--- para
fortalecer la extensión e innovación rural
Estrategia 2: Orientación
Innovadora y Productiva
Líneas de Acción:
2.1
Impulsar la
participación para la valoración del sector con una visión creativa,
competitiva, rentable y sustentable.
2.2
Promover la aplicación
de diagnósticos situacionales orientados a identificar las potencialidades y
debilidades de los distintos territorios.
2.3
Impulsar la
articulación en la práctica de la investigación y la tecnología, por medio de
la vinculación entre instituciones del sector público o privado con los
productores, focalizando los esfuerzos hacia un producto o cadena productiva
específico.
2.4
Promover un cuadro de
ideas y acciones para formar la tan indispensable industria del campo, que crea
fuentes de trabajo, frena la salida de productores y arraiga en el lugar de
origen las ganancias.
2.5
Promover dentro del fortalecimiento de las
organizaciones, el modelo de innovación y extensión con enfoque empresarial –
territorial.
Estrategia 3: Dignificación
del Capital Humano y Calidad en el Servicio
Líneas de
Acción
3.1 Profesionalización: Formar extensionistas capaces
y comprometidos y con enfoque de género, mediante impartición de Posgrado
profesional, educación continua y sensibilización y desarrollo personal
3.2 Socialización de su quehacer: Sensibilizar a la sociedad
mexicana del trabajo del extensionista rural; diseñando y ejecutando un portal
del Extensionismo y la difusión masiva de resultados (Revista Digital, Redes
Sociales, cápsulas, videos, publicaciones impresas).
3.3 Estabilidad Laboral: Favorecer la calidad de vida de los
extensionistas rurales y sus familias, buscando regularizar su remuneración
mensual.
3.4 Mejora continua y calidad: Seguimiento del desempeño de los
extensionistas rurales, con acciones como la instauración del día del
Extensionista y premio nacional al desempeño de acciones innovadoras
3.5 Evoluciones Innovadoras: Establecer las bases para promover la
innovación del quehacer del extensionista a través del impulso de nuevos
esquemas, metodologías, herramientas, enfoque y propuestas de trabajo.
3-6 Integración de redes de cooperación: Favorecer el intercambio
de experiencias innovadoras entre extensionistas; mediante foros de
intercambio, sistematización de experiencias y mejores prácticas.
Estas estrategias y acciones son orientadas para que los recursos
destinados a las actividades propias del extensionismo lleguen efectivamente a
los productores, de manera ordenada, sin duplicidades, con metodologías
probadas para la transformación productiva y cambio de actitudes necesario para
incrementar la producción de los productos estratégicos nacionales, mejorar la
economía y empleo rural y ampliar las condiciones de bienestar y dignidad de la
vida rural.
IV Política Nacional
de Extensión e Innovación Agroalimentaria
Para
incidir e impactar positivamente en el logro de un Campo Competitivo, Productivo, Rentable,
Sustentable, que contribuya a las metas
nacionales de seguridad alimentaria, PIB agropecuario y pesquero y balanza comercial agroalimentaria, es
imprescindible contar con un sólido Sistema y Servicio Nacional de
Extensionismo, que comprenda las siguientes cualidades:
1) Visión holística, (cadenas de
valor, agroclúster, agroparques)
2) Humanista (desarrollo personal
primero)
3) Que esté integrado por
extensionistas que dominen las siguientes innovaciones:
a.
Producto
b.
Proceso
c.
Mercado
d.
Instituciones (Gobierno y servicios de investigación y educación)
e.
Social
f.
Personal
4) Integración regional
5) Vinculación con Instituciones de Educación Superior e
Investigación
Estamos en el umbral de una nueva era
en que se escriba una nueva historia para construir con
visión de estado el nuevo rostro del campo mexicano.
(Mike Proctor, ViceRector de Universidad de Arizona,
Ann Weaver Hart, Rectora de la Universidad de Arizona,
Ligia Osorno, Directora General del Inca Rural y Jorge
Galo Medina, Director General, Extensionismo Rural de
SAGARPA)
(Mike Proctor, ViceRector de Universidad de Arizona,
Ann Weaver Hart, Rectora de la Universidad de Arizona,
Ligia Osorno, Directora General del Inca Rural y Jorge
Galo Medina, Director General, Extensionismo Rural de
SAGARPA)
