Mi lista de blogs

Un Blog para disfrutar

martes, 11 de noviembre de 2014

Coordinación y sinergia entre instituciones: Articular el Extensionismo, la investigación y la capacitación


 Jorge Galo Medina Torres
Héctor Castellanos Alonzo
Dirección General de Desarrollo de
Capacidades y Extensionismo Rural
SAGARPA


I.                    Antecedentes

Como uno de los instrumentos clave que impulsó el gobierno mexicano para revertir la crisis del campo, a mediados de los 60 se empieza a conformar un sistema de extensión agrícola y pecuaria, que habría de perdurar hasta finales de los 80.

Se estima que en el marco de este sistema de extensión, se llegó a contar con la participación de alrededor de 25 mil técnicos que en un alto porcentaje dispusieron de una plaza institucional, con las prestaciones correspondientes y la asignación de vehículos oficiales o en renta.

La gran mayoría de estos técnicos institucionales se desempeñaron dentro de sector agrícola, especialmente en cultivos anuales que representaban las prioridades del gobierno federal, como lo eran el maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya y cártamo, por lo que puede decirse que la predominancia fue del sistema de extensión agrícola para cultivos básicos, en el que el modelo de actuación fue instrumentado en el contexto de una economía cerrada, donde el estado mexicano fungía como rector del desarrollo económico y que particularmente, para el caso del sector agropecuario contaba con los siguientes instrumentos de política:

1.      Semillas (PRONASE).
2.      Fertilizantes (Fertimex).
3.      Agua (SARH-Distritos de Riego)
4.      Crédito (Banrural, Fira, Firco, Ficart)
5.      Seguro (ANAGSA)
6.      Precios de Garantía-Comercialización (CONASUPO)
7.      Investigación-Paquetes Tecnológicos (Inifap)
8.      Asistencia Técnica (SARH)
9.      Almacenamiento (Andsa)

Adicionalmente, los comités directivos de los distritos de riego y temporal, posteriormente distritos de desarrollo rural, fijaban los precios de los servicios de maquila para preparación de suelos, siembra y trilla, de tal modo que el único componente que estaba al libre mercado fue el de los agroquímicos para el control de plagas, enfermedades y malas hierbas.

Bajo esta perspectiva, la acción gubernamental contaba con un "tablero de control" para estimular o desestimular los cultivos básicos, según los requerimientos nacionales en aras de la soberanía alimentaria.

Además de contar con estos poderosos instrumentos de política, los aciertos para el sistema de extensión agrícola, que con los claroscuros que puedan señalarse, pudo fomentar la adopción de una diversidad de componentes que resultaron estratégicos para incrementar la producción en el campo (uso de semillas mejoradas y fertilizantes, mecanización, aplicación de paquetes tecnológicos, entre otros), pudieran resumirse en los siguientes aspectos:

·         Focalización: la inmensa mayoría de este "ejercito de técnicos" centrados en los cultivos básicos de prioridad nacional.
·         Vinculación con la investigación: Todas las recomendaciones técnicas soportadas en los paquetes tecnológicos validados.
·         Articulación con inversiones productivas: crédito y subsidios para semillas, fertilizantes, maquila, agroquímicos, agua, entre otros, así como seguro agrícola.
·         Seguridad: salario quincenal, prestaciones, vehículos, etc.


No obstante lo anterior, también durante este proceso fueron emergiendo una serie de factores que a la larga jugaron un papel negativo para favorecer la competitividad en el campo mexicano:

·         Los técnicos no se desenvolvieron como profesionales sino como operarios, dado que fueron orientados a seguir procedimientos precisos (paquetes tecnológicos) sin cuestionar ni aportar, de hecho se cercenaron sus posibilidades de pensar puesto que cualquier cambio que propusieran al productor para mejorar, éste corría el riesgo de perder el seguro o incluso el crédito. En este sentido, se tenía un "ejercito" aplicador de los instrumentos de política, respondiendo no a las necesidades del productor sino a sus instituciones.
·         Las acciones de extensionismo perdieron de vista un método de trabajo con el productor, que centrara su actuación en el desarrollo de las capacidades (productivas, organizacionales, empresariales), a cambio de visualizar una "asistencia técnica al cultivo y al ganado", mediante instrucciones-recomendaciones técnicas, sin considerar la iniciativa, creatividad o intereses de los productores.
·         La acción del extensionismo privilegió la atención a la unidad productiva agrícola, por lo que su intervención se acotó a la producción primaria y fomentó el trabajo individualizado del productor; a pesar de las políticas de promoción a la organización rural, que en pocas palabras respondieron siempre más a la necesidad de atención grupal por parte del estado, que a impulsar la empresarialidad rural.
·         Asimismo, aunque los técnicos se insertaban en una estructura gubernamental, a fin de cuentas su actuación fue de forma individual recibiendo instrucciones sobre su forma de proceder (especialistas en llenados de formatos), sin haberse propiciado la colaboración con sus pares u otros actores como los investigadores, a efecto generar procesos de gestión de conocimientos o comunidades de aprendizaje. La capacitación hacia ellos en general era para instruir, no para desarrollar sus capacidades profesionales.
·         Al no haber referentes de mercado para calidad de producción y sobre todo porque los cultivos básicos se constituían como commodities, comercializados a través de una empresa paraestatal, la investigación vinculada a la extensión agrícola se volvió una actividad de estado y se orientó fundamentalmente al incremento de la producción, sin que se creara un esquema de interacción con los usuarios de la tecnología: los productores, a fin de decidir qué problemas debiera atender la investigación, conforme a sus intereses de productividad e ingresos de éstos.
·         Este modelo, se asimiló al papel paternalista del estado y derivó en un sistema pernicioso que se identificó como la "Industria del Siniestro", que más allá de las prácticas de corrupción, el problema es que desincentivo el esfuerzo, la iniciativa, la empresariliadad, la cooperación, la productividad y sobre todo la competitividad.


En 1993 fue el último intento por reactivar el sistema de extensión agrícola, seleccionando los mejores técnicos de la SARH para formarlos como los actores responsables de vincular los campos experimentales del INIFAP con la asistencia técnica a los productores rurales. El esfuerzo fue en vano pues el contexto se había modificado y esta visión ya no tuvo cabida.

Es importante esbozar estos antecedentes, porque aún se presentan propuestas en el sentido de rescatar el mismo  modelo de extensión, olvidando que ya estamos en una economía de libre mercado, que el gobierno mexicano ya no tiene el control sustancial de los factores de la producción agrícola para cultivos básicos, que acarreando  las mismas prácticas perniciosas que se generaron y sobre todo, que difícilmente podrán tenerse los recursos para abrir las miles de plazas y vehículos que se requieren para ello.

II.                  Problemática

Después del proceso de desmantelamiento del extensionismo institucional, en 1995 se inaugura el Sistema Nacional de Capacitación y Extensión Rural Integral (SINDER), bajo un esquema basado en la incorporación de técnicos en el ejercicio libre de su profesión, pagados a través de subsidios a los productores y orientados a la atención de los sistemas producto de prioridad nacional.
En este marco, se establecieron dos programas que operaron de hasta el año 2000:

·         Programa Especial de Capacitación y Extensionismo (PECE)
·         Programa Elemental de Asistencia Técnica (PEAT)



La estrategia esencial del SINDER fue instalar equipos de profesionales en determinados territorios de interés, integrados por un coordinador y 6 técnicos o extensionistas, para atender aproximadamente 24 comunidades rurales, con acciones que principalmente apoyaban los sistemas producto prioritarios, no obstante que en el caso del PECE el extensionista podía instrumentar acciones adicionales para incorporar a mujeres y jóvenes, promoviendo actividades productivas distintas a los sistemas producto prioritarios.

La intervención de estos modelos siguió privilegiando la atención a las unidades productivas y por ende la producción primaria, aún cuando se presentaron algunas experiencias relevantes principalmente en el caso de mujeres y jóvenes, que generaron esquemas de asociatividad en torno a la agricultura protegida y pequeñas empresas de transformación de productos agrícolas y pecuarios, así como actividades artesanales, en un intento por impulsar una perspectiva de desarrollo rural integral.

En esta experiencia novedosa para su momento, se pueden destacar algunos elementos interesantes:

·         Empezó a generarse una visión más centrada en el desarrollo de capacidades de la población rural, especialmente en el PECE, mediante la aplicación de talleres, módulos demostrativos y giras de intercambio tecnológico, como parte de las actividades de los profesionales.

·         Los equipos (coordinador y extensionistas) tendieron a generar capacidades profesionales para proponer soluciones tecnológicas, más allá de las recomendaciones de los campos experimentales, lo que propició un importante proceso de iniciativas y creatividad para diversificar la producción e impulsar tecnologías novedosas para el riego, la agricultura protegida, tecnificación de establos y praderas, pastoreo intensivo tecnificado, agricultura de laderas, traspatio, labranza de conservación y una infinidad de alternativas tecnológicas.

·         Se instrumento una estrategia de formación continua a los profesionales, para el desarrollo de capacidades tecnológicas y metodológicas, de acuerdo a las consideraciones de cada entidad.

·         El esquema de pago fue por tiempo/programa de trabajo, que facilitó la permanencia de los técnicos mas allá de los ciclos anuales, con excepción del PEAT que se dio por ciclo agrícola, lo cual propicio estrategias multianuales para tener mayor certeza en el logro cambios tecnológicos.

·         La instrumentación se realizó a través de una vocalía ejecutiva en cada entidad (en la mayoría de los casos el INCA Rural), que debía rendir cuentas a los gobiernos estatales y delegaciones de la SAGARPA sobre los avances físicos y financieros, con especial atención al pago oportuno de los profesionales.


Cabe mencionar, que en la aplicación de estos programas no se instrumentó el mecanismo de ventanilla, sino una comisión estatal de desarrollo rural definía las regiones y comunidades a atender, por lo que era responsabilidad de la vocalía ejecutiva seleccionar, contratar, asignar, capacitar y dar seguimiento al trabajo de los equipos de profesionales, lo cual daba buen margen de maniobra para generar estrategias de atención territorial.

En 2001, desaparece el SINDER y se realiza un ajuste al modelo que en buena medida fue conocido como Programa de Desarrollo de Capacidades (PRODESCA), bajo las siguientes consideraciones :

·         Pago por producto (proyecto, plan, etc.), en vez de tiempo/programa de trabajo.
·         Diversificar los servicios profesionales considerando dos niveles de atención:
o   Básicos: diseño de proyectos de empresas, puesta en marcha de proyectos, asesoría técnica, consultoría profesional y capacitación.
o   Estratégicos: desarrollo empresarial, desarrollo regional, asesoría técnica agrícola y pecuaria, gestión de la innovación, etc.
·         Para el caso de los servicios estratégicos, a nivel central se definían las estrategias prioritarias y se conformaba una Unidad Técnica Especializada responsable de generar modelos metodológicos para la intervención de los profesionales, la capacitación de estos y las estrategias de evaluación del desempeño de los mismo.

·         Se establecieron centros estatales (con diferentes versiones a lo largo de la experiencia), que principalmente se orientaron a evaluar el desempeño de los PSP y en los últimos años asumieron la tarea también de capacitarlos.
·         El programo se operó bajo el esquema de concurrencia con los gobiernos estatales, mediante la instalación de ventanillas para la atención de la demanda.


La instrumentación del PRODESCA generó una importante experiencia en el desarrollo de modelos metodológicos para la prestación de una diversidad de servicios profesionales, sin embargo hay dos cosas que ocurrieron que a la larga desgastaron el modelo y generó la dispersión de las acciones y la falta de resultados concretos:

·         A diferencia de los modelos anteriores, no se focalizó a sistemas producto prioritarios, sean nacionales o estatales, sino se organizó alrededor de tipos de servicios, lo que aunado a la atención a la demanda a través de ventanillas, llevó a una enorme dispersión de esfuerzos, sobre todo porque la demanda resultaba más de la negociación del PSP para que un grupo u organización le firmara la solicitud o bien un tomador de decisión local le "asignara" un servicio; que en el mejor de los casos se lograba una acción más ordenada mediante la participación de Agencias, pero aún así sin focalización clara.

·         El esquema UTE-Centro Estatal-PSP desalentó el desarrollo profesional y regresó hacia una función mas operaria de los PSP, dado que desde una decisión central se definía una UTE que dictaba la manera de intervenir para un servicio dado y a través de los centros estatales se instruía a los PSP la manera de actuar, de hecho los programas de trabajo respondía a dicha orientación y no a las necesidades de la población atendida, por ende los resultados esperados ni estaban claros ni se lograban con claridad.

Estos aspectos fueron conduciendo al PRODESCA hacia una serie de círculos viciosos, en que en buena medida los PSP se fueron convirtiendo en los gestores de recursos más que desarrolladores de capacidades, con una asignación discrecional de servicios, sin compromisos en obtener resultados y en buena medida la simulación de las acciones.

En 2002, se decidió dar la ejecución del programa a los gobiernos estatales y ya no a las vocalías, con ello se debilitaron los mecanismos de rendición de cuentas, pues a diferencia de una vocalía que informaba al gobierno local y SAGARPA periódicamente, el nuevo ejecutor del gasto se volvió una instancia para sí misma, lo que propicio una significativa ineficiencia en la aplicación de recursos que se refleja fundamentalmente en subejercicios y el pago inoportuno a los profesionales.

El  referente de evaluación más reciente de este proceso es el informe presentado por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)  para México en 2011, de cuyo diagnóstico se concluye:


§  No existe servicio de Extensionismo
§  Es cuestionable la calidad de los servicios profesionales prestados, sus   impactos, la  interacción y colaboración institucional para la innovación, la población  objetivo y los objetivos planteados
§  La asistencia técnica es provista en forma privada
§  Hay dispersión en los esfuerzos y recursos para los pequeños productores
§  Los centros de investigación están desvinculados del campo y no aportan calidad  a los prestadores de servicios profesionales ni se actualizan
Si bien México tiene muchos o todos los componentes de un sistema de innovación (PSP, centros de investigación, universidades, entre otros), adolece de interacción institucional, colaboración y canales de retroalimentación que son características de los sistemas de innovación efectivos. Lo anterior deriva en una incipiente colaboración y participación de todos los actores rurales --productores, comunidades, organizaciones, sistemas producto y agroempresas--;  en una deficiente preparación de los prestadores de servicios y planes de intervención que no impactan en el cambio de actitudes de los productores.   Ello se traduce en un esquema costoso, lento, individualista, poco constructivo, ambiguo y de escasos resultados productivos.

La disyuntiva ahora radica en que tipo de unidades se deben atender y como atenderlas. Por un lado tenemos a los pequeños productores de autoconsumo y a los productores en transición o comerciales, ambos significan una cantidad de variantes diferentes pero con un objetivo en común, buscar encadenamientos productivos y de valor, a través de la vinculación de la investigación, tecnología y la innovación.

No podemos regresar al pasado para hacer un nuevo inicio de nuestro trabajo y tareas; lo que si podemos hacer es iniciar desde dónde estamos, y a partir de lo que hemos hecho  poner un nuevo final,  para establecer un nuevo marco  Institucional, adecuado a los tiempos modernos, flexible, innovado, creativo y productivo que articule todo lo que involucre el cambio de actitudes y el desarrollo de nuevas aptitudes, para lograr un verdadero desarrollo rural sustentable.

III.                Propuesta

A partir de la  integración  orgánica de  las actividades de capacitación, asistencia técnica, desarrollo de capacidades e innovación tecnológica rural,  se propone la integración de estas actividades en una política pública de  Extensión e Innovación Agroalimentaria, que articule las actividades de Educación e Investigación y que asegure que sus acciones sean transversales dentro de la propia SAGARPA y con todas aquellas dependencias que realicen actividades de extensionismo en el medio rural.
El extensionismo rural se enfrenta a una multiplicidad de exigencias y desafíos, para lo cual se debe de contar con un nuevo tipo de extensionistas que sean capaces de afrontar estos nuevos retos. Para lograr un extensionista con una visión que le permita manejar estos cambios, se deben de involucrar a todos los actores del sistema agroalimentario.

Para un Extensionista la vocación, es el principio de su tarea transformadora y de cambio cultural para conducir procesos de mejoramiento de la vida rural, encauzar conductas, actitudes y aptitudes de los productores hacia nuevos senderos productivos.

Hay una doble intención que subyace  en los principios que guían la labor del proceso  educativo del Extensionista:

1) Que el productor comprenda mejor su mundo rural para transformarlo, y
2) Poner al alcance del productor los avances del conocimiento y la cultura productiva
.
Esta es la esencia de la política pública en la extensión  rural, en la que se pone en práctica toda teoría formativa, educativa, de desarrollo humano y conductual;  siendo, como reconocía el educador Brasileño Paulo Freire, práctica educativa, la práctica social más política, a extensión rural como un genuino proceso educativo, es una formidable herramienta liberadora y transformadora del hombre y lo es aún más potente, que la que se da dentro de los muros universitarios, en el aula, porque se lleva a cabo en la propia realidad de los productores, en sus parcela -- milpa, corral, monte o cuerpo de agua --; al darse el proceso educativo de la extensión “fuera” del aula, permite una lectura dialéctica del proceso  formativo. Ahí es donde debe y debería darse el Extensionismo, en su búsqueda más allá del conocimiento y producto.
Con estas bases, se propone elaborar una Política Pública de Extensión e Innovación Agroalimentaria   a fin de  unificar los  criterios, metodologías y acciones y sirva de modelo para todas las áreas en que se realicen actividades de extensión e innovación;     y  establecer los lineamientos para ordenar y hacer más eficaces   y eficientes los servicios de Extensionismo Rural que desempeñe el Gobierno de la República. 

En esta propuesta de política se considera la elaboración y puesta en marcha de 4 estrategias y sus respectivas líneas de acción:

Estrategia 1: Transversalidad y Coordinación Institucional

            Líneas de Acción:

1.1       Hacer de los servicios profesionales de extensión e innovación la base para el desarrollo rural y la generación de alimentos, mediante su acción transversal en todas las etapas productivas y fases de las cadenas de valor.

1.2       Incidir en los siguientes aspectos del desarrollo rural:

a)         Productividad (alimentos y productos agrícolas, ganaderos, pesqueros, acuícolas; insumos: semilla y fertilizantes; sistemas-producto).
b)        Competitividad (asociatividad, cadenas de valor, sanidad, inocuidad, buenas prácticas de producción).
c)         Tecnología (investigación, desarrollo, transferencia e intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos).
d)        Territorio (cultura, desarrollo rural, vocaciones regionales, sistemas-producto, gestión de riesgos, atención al cambio climático, atención a zonas áridas).
e)         Inclusión (atención focalizada a grupos vulnerables y zonas marginadas; sustentabilidad y aspectos medio ambientales).
f)         Profesionalización (formación académica, acreditación, certificación, vinculación con instituciones nacionales y extranjeras, servicio social).
g)         Gerencia (administración y gestión de recursos, financiamiento, seguros, actividad fiscal y desarrollo empresarial).

1.3       Lograr una mayor coordinación con todas las áreas del gobierno federal que prestan servicios de extensión e innovación en el medio rural, a fin de proporcionarles herramientas de soporte para la preparación de los prestadores de servicios profesionales, a través de un estándar genérico de competencias.

1.4       Promover, en el marco del Programa Especial Concurrente y particularmente con las dependencias integrantes de la Comisión Intersecretarial, acciones coordinadas para los sistemas productos de prioridad nacional y con enfoque territorial

1.5       Establecer los procedimientos de certificación, evaluación, capacitación y acreditación del personal técnico que realice tareas de extensión rural con los productores rurales

1.5       Intensificar la vinculación con Instituciones de Educación Media y Superior, Investigación y Capacitación –públicas o privadas--- para fortalecer la extensión e innovación rural


Estrategia 2: Orientación Innovadora y Productiva

            Líneas de Acción:

2.1              Impulsar la participación para la valoración del sector con una visión creativa, competitiva, rentable y sustentable.


2.2              Promover la aplicación de diagnósticos situacionales orientados a identificar las potencialidades y debilidades de los distintos territorios.

2.3              Impulsar la articulación en la práctica de la investigación y la tecnología, por medio de la vinculación entre instituciones del sector público o privado con los productores, focalizando los esfuerzos hacia un producto o cadena productiva específico.

2.4              Promover un cuadro de ideas y acciones para formar la tan indispensable industria del campo, que crea fuentes de trabajo, frena la salida de productores y arraiga en el lugar de origen las ganancias.

2.5               Promover dentro del fortalecimiento de las organizaciones, el modelo de innovación y extensión con enfoque empresarial – territorial.



Estrategia 3: Dignificación  del Capital Humano y Calidad en el Servicio

Líneas de Acción

3.1                   Profesionalización: Formar extensionistas capaces y comprometidos y con enfoque de género, mediante impartición de Posgrado profesional, educación continua y sensibilización y desarrollo personal

3.2       Socialización de su quehacer: Sensibilizar a la sociedad mexicana del trabajo del extensionista rural; diseñando y ejecutando un portal del Extensionismo y la difusión masiva de resultados (Revista Digital, Redes Sociales, cápsulas, videos, publicaciones impresas).

3.3       Estabilidad Laboral: Favorecer la calidad de vida de los extensionistas rurales y sus familias, buscando regularizar su remuneración mensual.

3.4       Mejora continua y calidad: Seguimiento del desempeño de los extensionistas rurales, con acciones como la instauración del día del Extensionista y premio nacional al desempeño de acciones innovadoras

3.5       Evoluciones Innovadoras: Establecer las bases para promover la innovación del quehacer del extensionista a través del impulso de nuevos esquemas, metodologías, herramientas, enfoque y propuestas de trabajo.

3-6       Integración de redes de cooperación: Favorecer el intercambio de experiencias innovadoras entre extensionistas; mediante foros de intercambio, sistematización de experiencias y mejores prácticas.

  Estas estrategias y acciones son orientadas para que los recursos destinados a las actividades propias del extensionismo lleguen efectivamente a los productores, de manera ordenada, sin duplicidades, con metodologías probadas para la transformación productiva y cambio de actitudes necesario para incrementar la producción de los productos estratégicos nacionales, mejorar la economía y empleo rural y ampliar las condiciones de bienestar y dignidad de la vida rural. 


IV              Política Nacional de Extensión e Innovación Agroalimentaria

Para  incidir e impactar positivamente en el logro de  un Campo Competitivo, Productivo, Rentable, Sustentable, que contribuya a  las metas nacionales de seguridad alimentaria, PIB  agropecuario y pesquero y  balanza comercial agroalimentaria, es imprescindible contar con un sólido Sistema y Servicio Nacional de Extensionismo, que comprenda las siguientes cualidades:

        1)      Visión holística, (cadenas de valor, agroclúster, agroparques)
        2)      Humanista (desarrollo personal primero)
    3)      Que esté integrado por extensionistas que dominen las siguientes innovaciones:

a.      Producto
b.      Proceso
c.       Mercado
d.      Instituciones (Gobierno y servicios de investigación y educación)
e.      Social
f.        Personal



    4)      Integración regional
    5)      Vinculación con Instituciones de Educación Superior e Investigación

Estamos en el umbral de una nueva era en que se escriba una nueva historia para construir  con  visión de estado el nuevo rostro del campo mexicano.




                                 (Mike Proctor, ViceRector de Universidad de Arizona, 
                                  Ann Weaver Hart, Rectora de la Universidad de Arizona,
                                  Ligia Osorno, Directora General del Inca Rural y Jorge
                                  Galo Medina, Director General, Extensionismo Rural de
                                   SAGARPA)